现实中的央行是独立的吗

　　（学之智经济原创）

　　之前多篇文章谈到，虽然很多遵循传统经济理论的经济学家和学者坚持央行要保持独立性，但是这只能是象牙塔里的空想。央行独立性不仅存在刚性的理论约束，更在当今复杂的现实环境中面临着日益严峻的挑战，甚至是一种逃避现实治理责任的危险行为。这篇文章讨论一下更为实际的话题，梳理一下全球主要央行的独立性是怎样的。

　　在最新出版的《债务密码》书中，笔者谈到，世界上主要的国家和经济体都意识到建立中央银行或者货币管理机构的重要性。在1936年以前，几乎所有的中央银行都是私人所有。目前，至少还有9家著名的中央银行仍然在权属关系上是由私人所有，而许多国家的中央银行所有权由政府和私人银行共有，有的国家的中央银行则完全属于主权政府的一个职能部门。无论权属关系如何，都不影响中央银行的公共属性。中央银行的公共机构性质主要体现在其职责和功能上，并非体现在表面上的权属关系上。

　　欧洲央行（ECB）独立性较高

　　由于欧洲央行超越单一主权国家的独特设计，通常被视作全球法律和制度独立性最高的中央银行。在法律层面，《欧洲联盟条约》和《欧洲央行体系章程》为欧洲央行的独立性提供了刚性保障。其中明确规定，欧洲央行、各成员国央行及其决策机构的任何成员，在行使相关权力和职责时，不得寻求或接受来自联盟机构、来自任何成员国政府或任何其他机构的指示。这从制度上隔绝了欧盟各机构及成员国政府对货币决策的直接干预。

　　欧洲央行的人事与财务独立性极高。欧洲央行的执行委员会成员任期长达八年，且不可连任，这远超过欧盟委员会等政治机构的任期周期，确保了决策者能够超越短期政治压力。罢免执行委员会成员需经欧洲法院裁定，程序极为严格。在财务上，欧洲央行拥有独立的资本金和收入来源，完全自负盈亏，利润分配也由自身章程规定，无需依赖各国政府的财政拨款。

　　欧洲央行的法定政策目标清晰且单一，即 “维持物价稳定” ，并长期将中期通胀率目标明确定义为“低于但接近2%”。在此首要目标得以实现的前提下，法律也要求欧洲央行支持欧盟的总体经济政策，但这始终是从属和次要的目标。这种明确的任务排序，赋予了欧洲央行强大的目标独立性和专注度。

　　然而，欧洲央行的这种超主权独立性，在实践中面临着欧元区固有结构性缺陷的严峻挑战。根本矛盾在于，一个统一的、高度独立的货币政策，与十九个主权国家分散的、政治化的财政政策之间，存在难以协调的裂痕。

　　更为关键的是，当欧元区遭遇主权债务危机等系统性风险时，维护欧元的存续成为了压倒一切的政治任务。此时，欧洲央行被迫突破传统央行界限，推出如直接货币交易（OMT）等非常规工具，实质上承担了为危机成员国财政提供信用背书的准财政功能。这种行动虽被辩解为维护价格稳定和金融传导机制的必要之举，但无疑使欧洲央行深深卷入了政治与财政的分配决策，引发了是否背离独立性原则的巨大争议。因此，欧洲央行更像是在一个不完整货币联盟中，一种制度设计的理想独立机构，但在实践中又不得不扮演超越国界的准财政角色。

　　美联储（Fed）具有相对独立性

　　在法律与制度层面，美联储的设计体现了美国分权制衡的核心理念，享有全球范围内较高、但非绝对的操作独立性。美联储的独立性根植于《联邦储备法》的独特架构。作为核心决策机构的联邦储备委员会以及由12家私营会员银行组成的地区联邦储备银行体系，在组织上独立于联邦政府行政部门。然而，这种独立性是相对的，国会对美联储拥有终极授权与监督权。

　　国会通过立法为美联储设定了“充分就业”和“物价稳定”等法定使命，美联储必须在国会设定的这一目标框架内行使权力，不能独自行事。并且美联储需要定期向国会报告货币政策及经济展望。这种制度安排，确保了美联储的货币政策制定与执行过程不受财政部的直接干预，但其权力的合法性来源与最终问责对象是国会，从而实现了独立于政府但向立法机构负责的独特模式。

　　美联储的人事任命不独立，但建立了制衡机制。联邦储备委员会的七名理事，包括主席和副主席，均由美国总统提名，并需经参议院批准通过，因而人事任命严重受到政府意志的影响。但总统只能任命新理事和新主席，却无权单方面罢免理事和主席，需国会2/3多数通过才能罢免。并且理事的任期长达14年，任期交错安排，使决策能够跨越政治选举周期。美联储主席的任期与总统的4年任期错开，一定程度上削弱了总统对美联储主席的影响。

　　在财务层面，美联储的运行机制具有较强自主性。美联储的运营资金不依赖国会年度拨款，而是主要来源于庞大的资产负债表所产生的利息收入以及对金融机构提供服务所收取的费用。这种自筹资金模式确保了美联储在执行货币政策或履行最后贷款人职责时，不受财政预算程序的掣肘，能够迅速、灵活地响应市场并采取行动。

　　然而，这种财务独立性是相对的。根据法律，美联储在扣除运营成本和股息后，须将绝大部分利润上缴美国财政部。这一规定将美联储的货币政策操作所产生的收入最终纳入联邦财政体系，象征着美联储与主权财政的深层联系，也表明无法完全脱离国家整体的财政与政治框架而绝对独立地运作。

　　英格兰银行（BoE）仅在政府目标框架下享有操作独立性

　　在制度设计上，英格兰银行具有货币政策操作自主权，独立性模式清晰且边界分明。1997年英格兰银行被正式授予了独立设定货币政策工具，并写进了1998年《英格兰银行法》，这标志着英格兰银行从政府的直接控制中脱离。

　　然而，这种独立性被严格限定在货币政策的执行层面，财政部保留着货币政策终极目标的设定权。财政部会以公开信函的形式，为货币政策委员会设定明确的通货膨胀目标，如2%。英格兰银行必须运用独立操作权来实现该目标，并定期向财政部报告政策执行情况。若实际通胀偏离目标超过1个百分点，行长还需公开致信财政大臣说明原因及应对措施。这一制度设计的核心在于，将专业的、技术性的短期利率决策交由央行，而将涉及全社会福利权衡的最终目标留给了民选政府，确保货币政策的民主问责性。

　　在人事安排上，英格兰银行的独立性受到直接的政治约束。人事任命权完全属于政府，货币政策委员会的九名成员（包括正副行长）均由政府建议后皇室任命，其中行长任期长达8年。因而，英格兰银行的政策倾向不可避免会受到任命政府的影响。

　　在财务方面，英格兰银行的运营模式体现了独立性与国家主权信用的结合。日常运营资金主要来源于自有资产收益和对金融机构的服务收费，而非议会年度财政拨款，这保障了日常决策不受财政预算程序的直接干预。然而，作为国家的中央银行，英格兰银行的经营利润最终需上缴英国财政部统一国库。这一机制明确了英格兰银行作为公共机构的属性，创造的“铸币税”收入本质上是国家主权信用的一部分，归属于全体国民。

　　日本银行（BoJ）仅在政府目标框架内享有一定的专业独立性

　　在法律框架与制度设计上，日本银行的独立性呈现为一种在政府宏观政策框架内被授予的、以合作为前提的专业自主权。1998年实施的《日本银行法》明确了日本银行的现代独立性，规定日本银行的货币及金融调控的自主性应得到尊重。

　　然而，这种自主性并非绝对。该法律同时确立了政府对日本银行的“业务建议权”和双方紧密沟通的法定义务，并要求日本银行的货币政策不违背政府的基本经济政策方针。这种独特的制度安排，使得日本银行的独立性表现为实现法律规定的核心目标过程中，拥有独立判断和运用政策工具的权力，但政策方向必须与政府的经济战略保持高度协同，形成了一种在共识中决策的模式。

　　在人事层面，日本银行的独立性受到明确的制度性约束。日本银行的货币政策委员会成员均由内阁任命，经国会两院同意，总裁任期5年且可连任。这一任命机制确保了政策的专业性和连续性，但也决定了日本银行在根本理念上与政府经济方针保持一致。

　　在财务方面，日本银行的运营展现出一种依托于国家信用、服务于公共目标的模式。日常运营资金不依赖政府财政预算拨款，主要来源于自身资产的利息收入及向金融机构提供服务所获收入。作为国家的中央银行，日本银行的经营利润在依法提足准备金、支付股息（政府作为主要股东可获分红）后，剩余部分须全额上缴国库。

　　在实践操作中，尤其是自上世纪90年代末陷入长期通缩以来，日本银行的独立性已实质上演化为服务于国家最高经济战略的 “财政-货币同盟” 中的专业执行者角色。为了对抗通缩和刺激增长，日本银行推出的超宽松货币政策与政府的扩张性财政政策在目标、节奏和规模上进行了前所未有的深度协同与配合。日本银行的货币政策在相当程度上承担了为政府债务融资、维持低利率环境以减轻财政负担的职能，使其政策独立性做出了实质性让渡。

　　不少人肯定想了解我国央行情况，不方便详细深入剖析，在此简要谈谈。中国人民银行（PBoC）作为正部级单位，与财政部、国家发展和改革委员会等国务院组成部门平级。人民银行在国家金融体系中承担着制定和执行货币政策、维护金融稳定、发行人民币、管理外汇储备等重要职责。在实际运行中，货币政策目标会扩展为兼顾经济增长、充分就业、物价稳定、金融稳定和国际收支平衡等多重考量。人民银行的运营资金来源于国家财政拨款，资本金由国家出资，经营中产生庞大的收益全部上缴中央财政。

　　综合以上分析，这些央行的独立性从强到弱分别为：欧洲央行、美联储、英格兰银行、日本银行、人民银行。央行的独立性不存在全球通行的最佳模式，具体形态与边界深刻地根植于各自国家的政治体制、经济结构、历史传统。在现实世界中，几乎没有央行能完全隔绝于政治影响之外。现代央行的独立性，真正价值是基于专业判断、在清晰规则内行使政策工具的权力，并通过有效的沟通与问责机制，维护其公共信誉与政策效力。

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